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媒體報道 | 閆衍:專項債助力積極財政政策

發布人:中誠信     發布時間:2019-04-28     瀏覽次數:5174次

    導讀:地方政府專項債不僅是支持基礎設施補短板、穩投資的重要資金來源,也是規范引導地方政府隱性債務顯性化、防范化解地方政府債務風險的重要政策工具。

專項債為積極財政政策加力提效

      積極的財政政策明顯發力,地方政府專項債大幅擴容。2018年下半年以來,伴隨財政部《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》進一步解除地方債發行的季度均衡限制,專項債于第三季度集中發行,共發行13965億元,較2017年同期(7766億元)增長了80%,占全年總規模的72%,且大幅高于一般債券。2018年底,財政工作會議和中央經濟工作會議提出“較大幅度增加地方政府專項債券規模”等要求,2019年專項債延續大幅擴容的態勢,政府工作報告提出今年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元,較上年增加8000億元,積極的財政政策下專項債持續放量發行,1~2月共發行專項債4560億元,較上年同期(178億元)顯著增加了4382億元,其中新增專項債規模3078億元,在專項債中的占比接近七成(見圖1)。

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       從廣義赤字率來看,地方政府專項債助力積極的財政政策更積極。財政赤字率是財政政策擴張度的重要衡量指標,此次政府工作報告中,財政赤字率目標為2.8%,比2018年預算高0.2個百分點;財政赤字2.76萬億元,較上年預期目標和實際發生的赤字高3800億元,其中中央財政赤字1.83萬億元、地方財政赤字9300億元。上述赤字率僅僅就一般公共預算而言,地方政府專項債務收支在政府性基金預算中體現,且專項債的發行可視為積極財政政策的有機組成部分,其募集資金均用于擴大投資與支出,同樣是財政擴張性的表現,因此,狹義的財政赤字率低估了當前財政政策的擴張程度。若將專項債額度(2.15萬億元)考慮在內,今年更為廣義的赤字率〔(財政赤字+專項債額度)/GDP〕將達到4.98%,較2018年提升了0.84個百分點。因此,在專項債的助力下,財政政策積極力度顯著加大(見圖2)。

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      為進一步提升積極財政政策的執行效率,專項債自2018年下半年起不斷提速。2019年全年專項債發行目標或將提速至第三季度完成。在當前經濟仍面臨較大下行風險的背景下,加快專項債發行有利于進一步穩定基建投資,發揮基建托底經濟增長的作用,同時緩解地方資金壓力,保障重點項目資金需求,從而提升財政政策的實行效率,這也是財政政策更積極的重要體現。

發揮專項債穩基建穩投資作用

    在積極的財政政策要求下,專項債成為穩基礎設施建設與補短板的主力軍。2018年10月31日,國務院辦公廳《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》明確提出,聚焦脫貧攻堅、鐵路、公路水運、機場、水利、能源、農業農村、生態環保、社會民生等重點領域短板,加快推進已納入規劃的重大項目;今年政府工作報告再次強調“合理擴大專項債券使用范圍”,專項債籌集資金將更多用于支持重大在建項目和彌補短板領域。第一,支持打好三大攻堅戰,包括“三區三州”等深度貧困地區脫貧攻堅項目、污染防治項目;第二,支持重大發展戰略,如雄安新區建設、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設等;第三,支持重大項目建設,包括棚戶區改造、鐵路和公路等交通基礎設施、重大水利設施、鄉村振興等公益性項目建設,并將重點支持在建項目續建。為更有力地推進積極的財政政策,地方政府專項債將擴大基礎設施投資并最大限度補齊短板,創造經濟持續增長的重要基礎。

       在一系列支持政策護航下,專項債發行明顯提速,對穩投資的支撐及拉動作用漸趨明顯,未來有望撬動2萬~3萬億元基建投資。專項債納入政府性基金預算管理,對應支出類別除土地出讓金相關支出外,其余涉及交通設施、水力設施、生態環境建設等支出均與基礎設施建設相關,因此,新增專項債是基礎設施建設資金的重要來源。由于普通專項債未詳盡披露項目內容,暫以項目收益專項債的資金投向及規模來估算專項債對基建投資的撬動規模。首先對基建投資的拉動作用進行估算。根據固定資產投資范圍,土地開發的前期作業即土地一級開發并不計入固定資產投資,因此存量規模最大的土地儲備專項債暫時無法成為拉動基建的主力,不計入估算范圍,剩余資金主要投向基礎設施相關領域,如棚戶區改造、收費公路、軌道交通等。以此估算,2019年1~2月新增專項債(3078億元)中投入基建項目的資金規模約1514億元。其次,從項目收益專項債的另兩大品種看,棚改項目中資本金投入量偏低,新增項目中多依靠專項債的資金支持,專項債占比在15%~70%;而收費公路項目基本采用“項目資本金+專項債”的模式運作,專項債在其中占比為45%~60%。綜合這兩類存量規模較大的專項債,粗略估算專項債在項目投資中的占比為25%~70%。若按該比例估算對基建的撬動乘數為1.5~3.3倍,因此2019年1~2月專項債能撬動的基建投資為0.23萬~0.5萬億元,接近2018年全年可撬動規模的20%。伴隨未來專項債的持續大幅擴容,對穩投資的作用將更為顯著。

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      當前經濟仍面臨下行壓力,作為積極財政政策的重要組成部分,地方政府專項債是補短板與穩投資的直接力量,將成為穩定經濟增長的必要著力點。今年專項債較往年發行提前,為保障合理項目融資需求,相關基建和政府支出也有所提前,且考慮到專項債已納入社融統計口徑,對第一季度社融增速及經濟增長形成一定支撐作用。此外,今年地方基礎設施和公共服務項目的落地將帶動基建投資進一步企穩回升,同時專項債又將繼續聚焦填補短板領域需求。因此,專項債將持續發揮穩定經濟增長的重要作用。

專項債有利于化解地方政府隱性債務風險

      專項債對化解地方政府隱性債務增量風險有重要作用。以2014年新《預算法》及國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》的出臺為標志,地方政府債務管理進入規范期,融資平臺逐漸與政府信用剝離。伴隨地方政府融資行為的進一步規范,增加法定債務的規模成為有效防范化解隱性債務的必要手段,地方政府發債融資納入地方財政預算管理,規范引導隱性債務顯性化,有利于發現與控制風險。考慮到地方政府隱性債務高壓下“開前門、堵后門”的政策需要,以項目收益專項債為主的新增專項債發行規模將大幅增加,且專項債有明確的償還來源,所有立項、發行、還款過程均納入現行的預算收支表內,更能有效地隔離風險。未來,在隱性債務風險持續防控下,專項債將逐漸替代以往融資平臺在基建和公共服務等領域的地方政府融資功能,對緩釋地方政府隱性債務風險有重要意義。

      此外,由收益自求平衡的項目產生的現金流收入,對償還地方政府債務、緩釋地方債務風險有積極作用。當前新增專項債中項目收益專項債占比逐漸上升,今年1~2月,專項債發行4560億元,其中接近七成為新增專項債,而收益自求平衡的項目收益專項債在新增專項債中的比例超過80%。項目收益專項債的放量發行不僅能創造中長期投資效益,為投資者提供較穩定的回報,增強市場信心;同時也能對增加地方政府收入帶來長期的正面影響,從而推動地方財政金融的穩定增長。

合理擴大專項債使用范圍

      2017年以來,財政部陸續推出土地儲備、收費公路和棚戶區改造三個標準化專項債品種,并首次提出中國版“市政項目收益專項債”;同年12月,首單軌道交通專項債問世,開創了專項債項目收益與融資自求平衡及市場化發行的先河。此后,專項債資金投向繼續擴大,不斷拓展地方政府專項債創新品種,目前已覆蓋了扶貧開發、產業園區、鄉村振興、水利設施、污水處理、生態環境建設、教育、醫療等領域,專項債資金的使用范圍和靈活性顯著提高。

     當前項目收益專項債發行仍以土地儲備為主,但伴隨國家對專項債發行的大力支持及對補短板的迫切需求,目前專項債的品種及整體規模已無法完全滿足地方在基建投資和改善民生等領域的資金需求,今年政府工作報告強調合理擴大專項債使用范圍。因此,為進一步落實積極財政政策,緩解由土地流拍加劇導致的地方政府基建資金壓力,彌補短板領域及薄弱環節資金缺口,在當前地方政府基建資金需求下項目收益專項債的品種將持續擴容,發行規模也將延續快速擴張態勢。未來,在持續發揮專項債補短板作用的政策背景下,原本以土地儲備為主的項目收益專項債品種將不斷創新,發行規模及試點范圍有望進一步擴大,尤其在重點短板領域將加快推進。

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